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矛盾在于：中央對農業(yè)的補貼本意是希望農民將其投入生產，改進生產設施，但后者則將錢徹底當作其收入來源，他們依然沿用過去的生產方式，糧食等農產品的生產成本因此并未得到降低。
因為補貼在全國范圍內進行平均，糧食主產區(qū)并未因多產糧食而獲得更多的額外補貼，故其積極性受到了相當大程度的影響。“我希望種糧食能夠有尊嚴，但現(xiàn)在往往因為不出政績，讓人感覺不到這種尊嚴。”在一次農業(yè)會議上，東北一位主管糧食生產的副省長表示。
近兩三年來，伴隨著糧食宏觀調控機制的不斷強化，糧食市場政策化還出現(xiàn)了明顯的負面溢出效應。
所謂糧食市場政策化，是指2004年糧食流通體制市場化改革以來，政府通過實施最低收購價、臨時收儲、政策性收儲糧食拍賣等市場干預政策，掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，形成了政府調控政策主導糧食市場基本走向的格局。
自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購價格，如此則向市場發(fā)出了強烈的托底信號，市場亦因此逐步形成了糧價只漲不跌的預期。產區(qū)農民惜售心理也因此日益增強，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。
一般而言，進入1月后，本應是農民集中售糧高峰期，由于有臨時收儲和補貼收購等托市政策托底，農民預期玉米價格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機而售，售糧進展緩慢，導致市場供應不足，而加工企業(yè)抬價收購，又助長了農民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。
此舉“不僅不利于推進糧食市場化改革，而且對糧食行業(yè)發(fā)展和競爭力提升形成嚴峻挑戰(zhàn)”。程國強稱。
政策調整“在路上”
諸種因素倒逼之下，糧食調控政策調整已經(jīng)到了關鍵期，改革可能加速。
目前得到普遍認同的基本政策調整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補貼增幅不低于財政收入增幅，農業(yè)補貼占農業(yè)增加值的比重應從目前的5%逐步提高到8%，將補貼空間用到最足；優(yōu)化補貼結構，補貼品種、環(huán)節(jié)、生產對象；農業(yè)污染問題日益嚴峻，應考慮將治理污染納入農業(yè)補貼的政策體系當中。
也有學者指出：糧價調控的根本著眼點應該是讓中國的糧食生產具備核心競爭力。目前一系列調控政策大多僅有臨時性效果，缺乏明確的核心政策導向。
有發(fā)改委相關官員向《財經(jīng)》記者透露，為了緩解上述糧價調控中的難題，目前正在研究通過兩項較有“突破性”進展的調控政策。
其一，為了鼓勵主產區(qū)多生產糧食，多向外地調糧，主產區(qū)利益補償機制正在研究制定之中。目前的政策框架設定為：既根據(jù)調出數(shù)量對調出地區(qū)進行補貼，也由銷區(qū)對產區(qū)進行補償。“非議不少，但為了保證糧食安全，調整是一定要進行的。”上述官員稱。
除此之外，另外一個有望盡快提上議事日程的，是進行糧食價格形成體制的調整?？赡艿姆桨钢?，是建立目標價格制度，實施差價補貼，以此完善糧食等農產品的價格形成機制，保障農民的合理收益，提高其種糧積極性。
所謂目標價格制度，指的是國家或某一地區(qū)綜合一定時期內種植成本的實際增長和農民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價格。以農業(yè)部農村經(jīng)濟研究中心提出的大豆目標價格補貼制度為例：如果市場價格低于目標價格，按兩者的價差核定補貼額，由政府直接補貼給農民；如市場價格高于目標價格，則不啟動。
這種補貼制度，是在糧食購銷放開、價格由市場形成前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲等對市場進行直接價格干預的政府定價形式。其好處為，目標價格通過直接補貼給農民，間接作用于市場，是對市場價格的間接調控，有利于避免市場價格信號的扭曲和失真。
但這項改革的難度并不小。“對目標價格進行補貼，涉及到一系列體制性變革。”相關研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標價格如何確立。其次則是如何測算農民接受補貼的范圍和強度，是按照面積、產量還是商品糧數(shù)量進行補貼，現(xiàn)在尚無定論。
不管以何種標準進行補貼，目前都存在著一定的技術難度。因為農民到底種植了多少耕地，產量到底是多少，均是一筆糊涂賬?？赡艿姆桨钢?，是通過衛(wèi)星遙感技術進行測算，然后根據(jù)種植面積和產量，將補貼包干到省，由其來發(fā)放補貼。
今年8月，一份由國家發(fā)改委上報的重點針對糧食托市收儲改革的方案未能獲得國務院最終審核，其被否的原因之一，正是上述難題。
知悉情況的人士向《財經(jīng)》記者表示：因補貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴重。所以相關決策部門在進行改革時往往比較慎重，因此，對于任何相關政策的進展速度，都不應過分樂觀。
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